Droit disciplinaire : les pièges de la pluralité des motifs (C.E, 24 septembre 2019, n°245.508)

Vincent Vuylsteke 
Avocat associé 
Van Olmen& Wynant

I. Introduction  

Lorsqu’un agent statutaire fait l’objet de poursuites disciplinaires, il arrive que soit repris à sa charge non pas un fait unique, mais une série de faits différents et qui n’ont parfois aucun lien les uns par rapport aux autres. 

Dans cette hypothèse, une attention toute particulière devra être accordée à la motivation formelle de la décision, en particulier en vue d’éviter que des griefs adressés à l’encontre d’un fait considéré comme plutôt secondaire soient de nature à entraîner la censure de la décision tout entière. 

Les pièges de la pluralité des motifs sont rappelés par l’arrêt n° 245.508 du Conseil d’État^[1].

II. L’arrêt n° 245.508 du 24 septembre 2019

L’arrêt commenté concerne une administration régionale qui est notamment en charge de gérer l’octroi de certains subsides à des entreprises. Au sein de cette administration, une procédure disciplinaire est entamée à l’encontre d’une directrice à qui il est reproché d’avoir fait appel à une entreprise bénéficiant de ces subsides pour faire réaliser des travaux à son domicile privé. 

Durant la procédure disciplinaire, deux faits bien distincts sont mis en évidence : d’une part la réalisation de travaux à exécuter sur un escalier intérieur pour un montant total de plusieurs centaines d’euros ; et d’autre part la réalisation, par la même entreprise, de travaux extérieurs de terrassement et sans que ces travaux ne soient facturés, ce qui est de nature, selon les termes de la décision, à « aggraver encore le conflit d’intérêt et à ébranler davantage la confiance que le public, ses agents et ses supérieurs hiérarchiques placent en elle (…) ».

À la suite de la procédure disciplinaire, la sanction disciplinaire de la démission d’office est infligée à la directrice poursuivie, qui décide de saisir le Conseil d’État^[2]. 

La motivation de la sanction indique que les faits « constituent ensemble et pris isolément des fautes disciplinaires (…) ». Elle précise notamment que « l’examen de proportionnalité de la sanction doit donc être réalisé au regard de l’ensemble des faits reprochés (…) ». 

Dans son arrêt, le Conseil d’État va considérer que le premier fait reproché ne constitue pas une transgression disciplinaire, dès lors que le simple fait de nouer une relation commerciale privée avec une entreprise subsidiée ne suffit pas à fonder un soupçon légitime de partialité ni à ébranler la confiance du public, à tout le moins compte tenu du nombre important d’entreprises subsidiées par l’organisme, du fait que l’entreprise en question n’est pas personnellement contrôlée par la directrice poursuivie et qu’il n’est pas prétendu que le devis ne serait pas conforme au prix du marché. 

L’arrêt est particulièrement intéressant en ce que le Conseil d’État va considérer, sur la base de la motivation de l’acte attaqué, que la sanction était fondée sur la combinaisondes deux faits reprochés. Dès lors, sans même se pencher sur la deuxième transgression disciplinaire (la réalisation de travaux de terrassement sans qu’ils ne soient facturés), en soi plus grave, le Conseil d’État va constater que l’absence de fondement du premier grief entraîne à elle seule l’illégalité de la sanction tout entière. 

Le Conseil d’État considère qu’il résulte de la décision attaquée « que, même si la partie adverse a estimé que le second fait reproché était le plus grave, la sanction litigieuse est fondée sur la combinaison des deux faits reprochés ». Le Conseil d’État souligne dès lors que« la partie adverse n’a pas entendu considérer que chacun ou un seul de ces faits fondait la sanction attaquée ». Le juge administratif en conclut qu’ « en conséquence, si un des deux faits reprochés ne constitue la violation d’aucune des normes susvisées, la sanction litigieuse ne repose plus sur un fondement suffisant. »

Si l’arrêt n’empêche pas en soi l’adoption d’un acte de réfection qui se fonderait cette fois exclusivement sur les faits liés à la réalisation de travaux de terrassement à titre gratuit^[3], force est de constater que l’utilisation de plusieurs motifs bien distincts s’est, en l’espèce, « retournée » contre l’employeur public et que la transgression perçue comme la plus grave n’a à ce stade même pas été examinée par le Conseil d’État. 

III. La pluralité des motifs en pratique 

Dans l’arrêt commenté, le Conseil d’État a fait application de la théorie de la pluralité des motifs. Cette théorie n’est pas propre à la matière disciplinaire, mais est régulièrement mise en œuvre à l’occasion de litiges dans différentes matières du droit administratif. 

Schématiquement, trois situations peuvent se présenter lorsqu’une autorité administrative fonde une décision sur plusieurs motifs différents (par exemple des faits disciplinaires bien distincts comme dans l’arrêt commenté, mais la théorie peut aussi s’appliquer à la multiplicité des raisons pour lesquelles un même fait disciplinaire est considéré comme particulièrement grave) :

L’autorité n’apporte pas de précision quant au caractère déterminant ou non des motifs, ou indique expressément que la décision est justifiée par la combinaison des motifs.

Dans cette hypothèse, l’illégalité d’un seul des motifs entraînera l’illégalité de l’acte attaqué tout entier.

Le Conseil d’État considère ainsi que « lorsqu’une décision administrative se fonde sur plusieurs motifs et qu’elle n’apporte pas de précision sur le caractère déterminant de chacun de ceux-ci, ces motifs apparaissent également nécessaires et l’illégalité de l’un d’entre eux suffit à entraîner celle de l’intégralité de l’acte attaqué. Le Conseil d’État ne peut, sous peine d’empiéter sur le pouvoir d’appréciation de l’administration, déterminer si, en l’absence d’un de ces motifs, la partie adverse aurait pris la même décision »^[4]. 

C’est donc l’hypothèse que le Conseil d’État a retenu dans l’arrêt commenté.

La décision identifie explicitement un ou plusieurs motif(s) comme déterminant(s), le ou les autre(s) étant qualifié(s) de surabondant(s).

En pareil cas, si la légalité du motif déterminant est confirmée, le requérant n’aura même pas d’intérêt à critiquer les motifs surabondants de la décision^[5]. 

En revanche, l’illégalité du motif présenté comme déterminant entraînera l’annulation de la décision^[6].

La motivation indique expressément que plusieurs motifs déterminants autonomes justifient, chacun à lui seul, la décision.

Il « suffira » alors qu’un de ces motifs autonomes soit régulièrement établi pour que la décision puisse être considérée comme adéquatement justifiée^[7]. 

Si cette troisième hypothèse paraît « la plus confortable » en soi, l’on conseillera toutefois aux autorités publiques de ne pas en abuser. Qualifier un motif de déterminant alors qu’il ne pourrait en réalité pas raisonnablement justifier à lui seul la décision risque bien fort d’entraîner une méfiance accrue du Conseil d’État quant à l’ensemble des motifs, et, partant, de renforcer le risque de censure.

En pratique, les autorités disciplinaires seront en tout cas bien avisées, dans chaque dossier, de se poser la questionde savoir dans quelle hypothèse l’on se trouve, et de le faire ressortir de manière clairede la décision. En l’absence de précision claire, le Conseil d’État appliquera la première hypothèse et estimera que la déclaration d’illégalité d’un des motifs doit entraîner l’annulation de l’intégralité de la décision^[8]. Il est particulièrement frustrant, pour une autorité administrative, de constater que sa décision tout entière est annulée sur la base d’un élément qu’elle estimait en réalité comme étant plutôt secondaire, mais sans l’avoir exprimé de manière suffisamment claire.

Dans l’espèce commentée, l’autorité aurait pu indiquer explicitement que la réalisation de travaux à titre gratuit, qui était la transgression disciplinaire la plus grave, constituait un motif déterminant autonome susceptible de justifier la sanction disciplinaire. Le Conseil d’État aurait alors nécessairement dû se pencher sur ce motif (ce qui ne veut bien évidemment pas dire qu’il aurait accepté la sanction, compte tenu de toutes les circonstances du dossier), et ce même s’il considérait que le simple fait de nouer une relation avec une entreprise subsidiée n’était en soi pas problématique. 

Les questions liées à la pluralité des motifs constituent en tout cas de belles illustrations des difficultés auxquelles peuvent être confrontées les autorités publiques, et ce d’autant plus que les situations rencontrées, en particulier en matière disciplinaire, sont très souvent nuancées et susceptibles d’interprétations diverses en fonction des sensibilités de chacun.  Le contentieux administratif a encore de beaux jours devant lui…

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^[1]C.E., 24 septembre 2019, n° 245.508

^[2]La requérante a tout d’abord introduit un recours en extrême urgence. Par son arrêt n°242.109 du 13 juillet 2018, le Conseil d’État a rejeté ce recours en considérant que la situation d’extrême urgence n’était pas démontrée. À la suite de cet arrêt, la requérante a introduit une procédure en annulation.

^[3]À noter que la Chambre de recours avait considéré, quant à elle, que le seul grief établi était celui lié aux travaux de terrassement. La Chambre de recours était d’avis qu’une sanction inférieure devait être retenue eu égard à ce fait.

^[4]C.E., 1^eroctobre 2019, n° 245.598. Voy. également : C.E., 22 mai 2018, n° 241.551 ; C.E., 21 septembre 2017, n° 239.186

^[5]C.E., 16 octobre 2014, n° 228.767

^[6]C.E., 30 octobre 2012, n° 221.243

^[7]C.E., 30 mai 2017, n° 238.334

^[8]C.E., 14 mars 2017, n° 237.646